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Chalmers Johnson MITI and the Japanese Miracle

這本書最大的貢獻是概念上的對發展國家的釐清。Johnson將發展國家界定為美國式資本主義以及社會主義之外的第三條路。美國的體制Johnson稱之為regulatory state, 意指美國國家在經濟中主要角色是維持經濟秩序,而日本的發展國家重要的特徵是plan-rational,也就是國家會主動介入產業提昇國家的國際競爭力。相形之下,共產國家的計畫則是plan-idological,意即整個計畫是附著在國有化的意識形態上。而這個plan rational 與市場理性最根本不同在於:計畫理性所衡量的是效力(effectiveness),而不是市場理性中的效率(efficiency)。因此,當目標很明確的時候,計畫理性常常會有較好的表現。

 

在釐清基本概念後,這本書轉向分析整個通產省的從戰前開始的歷史。即使撇開一開始的理論,這本書因系統性地呈現了許多戰前到戰後日本經濟官僚的連續性而成為一本有價值的歷史著作。Johnson首先分析日本官僚的政治角色。他指出大部分法案是由官僚所草擬,而不是國會。這起源自日本政治制度以及政治文化。在政治制度上,日本總理大臣本身並不允許帶太多幕僚進入內閣,這使得即使總理也必須仰賴這些熟悉政務的官僚。其次,日本官僚在歷史上是天皇的官吏而不是公僕,這也使官僚具有獨特的象徵權力。而大量官僚出身的國會議員,包括田中角榮之前的所有首相,也強化了官僚在政治上的主導權。而通產省幾乎青一色由東大法律畢業生組成,也使得從大學延伸到組織內部的輩分關係成為升遷的基本邏輯,這些都塑造了通產省在政策制定過程中民選議員無法介入的權威。

 

在分析完日本官僚角色之後,Johnson開始分析通產省的歷史。通產省的最早前身是農工省,後來轉變成為商工省,戰時轉變成為軍需省,最後戰後才改組成為通產省。不同的歷史時期都留下不同的制度遺產。商工省的滿州幫在滿州的重工業發展經驗促進了戰後的建立重工業計畫;而軍需省時期的一些制度,包括依產業別所建立的管理組織在後來的產業政策上也產生重要影響。美軍佔領期拔除財閥以及軍人的行動除去了通產省官僚的心頭大患。戰後美國主導的自由貿易體制迫使通產省放棄以往由國家管理經濟的想法,改由促進在市場中競爭力的作法。

 

這本書最重要的概念式導入plan-rational的概念。這一點來說Johnson的確簡明扼要地把發展國家的核心概念說的相當清楚。在這一點上,很多後來對發展國家的討論,在我看來常常偏離了這個精闢的定義使在論証上出現混亂。其次,一個常見的誤解是把發展國家等同於出口導向。Johnson在一開始就說的很清楚,通產省很多很重要的計畫都是國內市場,而不是國際市場。分析日本的資料也可以發現,出口占日本經濟比例並沒有比一般西方工業國家來得高。也就是說,發展國家並不完全等同於出口導向國家。一個我最近看到的例子是日本的省能工業。1970年代石油危機之後,通產省的政策轉而變成推動環保工業。包括太陽能、省電家電、混合動力車、燃料電池車等,而這些產品大部分都只使用在日本本土。對台灣來說,這個對發展國家概念的釐清恐怕是很具啟發性的。

 

但是這本書也帶來一些誤解,最大爭議當然是Johnson對日本官僚主導立法的看法。比如說,Johnson談了非常多日本官僚在立法的權力,將之視為日本的特徵,卻忽略了基本上大陸法系國家官僚立法都是主流。德法經濟官僚的權力甚至遠大於日本的經濟官僚。比如說德國許多重要鋼鐵汽車公司都有官方股份,官僚本身就參予這些公司的決策,而法國的官僚本身也有分配信用的權力,日本官僚並不具備這些權力。相形之下,美國式純綷國會立法,以美國來對照日本當然顯得特殊,但是以大陸法系國家來看,日本官僚的權力並不算大。這也使得Johnson一連串對日本官僚包括文化等權力的分析失去說服力。

環繞在官僚立法的爭議的另外一個問題,就是Johnson是否低估了民選政治領袖對政策的影響力。官僚草擬法案並不表示法案由官僚主導:各種利益團體以及國會議員一樣可以透過各種方式影響立法。事實上後來政治學的研究,包括RosenbluthJapan’s  political market, CalderCrisis and Compensation, 都是試圖證明官僚的立法過程實際上已經反應了利益團體以及國會議員的意志。

 

儘管有這些爭議,加上日本在1990年代的不景氣也使得Japanese Miracle這個標題顯的有點諷刺,但是無論就發展國家基本觀念的釐清,以及對日本近代政治史的理解,這本書仍然值得細讀。

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